1. Introducción.
La obesidad es un nuevo problema político que ha
surgido como tal en el siglo XXI debido al incremento de la población que la
padece y a las consecuencias para la salud y la esperanza de
vida de esta enfermedad crónica multifactorial. Así, la obesidad ha dejado de
ser concebida como un problema estético o meramente sanitario para ser tratado
como un problema público y político que requiere soluciones.
2. Atención del público y factores de evolución hasta su acceso a la agenda política.
Según
Anthony Downs (1972: 38-59), existe un “ciclo de atención” de los problemas por
parte del público cuyas fases serían las siguientes: 1) fase “preproblemática”
(pocos informados e interesados, actores pioneros), 2) “descubrimiento de la
alarma y del entusiasmo eufórico” (difusión progresiva, mediatización), 3) “realización
del coste que supondría un progreso significante” (respuesta por parte del
gobierno, soluciones), 4) “declive gradual del interés público intenso”
(descenso de la atención, nuevos problemas) y 5) “fase postproblemática” (caída
significativa de la atención: aburrimiento o saturación).
En el
caso de la obesidad en España la fase preproblemática se extendió hasta los
primeros años del siglo XXI. Hasta entonces solo había constituido un problema real
para los científicos de la salud, especialmente para los pediatras ya que el
foco de atención era la obesidad infanto-juvenil, siendo ésta la causa
principal de la obesidad en la edad adulta. En 1990 se fundó la Sociedad Española para el Estudio de la Obesidad (SEEDO,
2019), sociedad científica multidisciplinar, con el objetivo de estudiar,
divulgar, formar a profesionales de la salud, prevenir y tratar todos los
aspectos relevantes relacionados con los problemas de sobrepeso. En estos años los
pediatras alertan de que la obesidad infanto-juvenil es un problema sanitario y
social de primer orden en el mundo desarrollado por su alta prevalencia (en el
caso de España se estimaba que entre un 10 y un 20% de los adolescentes son
obesos) y su relación con una mayor morbimortalidad (Ortega et al., 1996: 203) (Bustos et al., 1997:135). La presencia en los
grandes medios de comunicación es inexistente, solo un artículo (en la sección
Salud y Medicina) de El Mundo (04/06/1998) sitúa la obesidad en la agenda
mediática como problema público y global: “La epidemia del siglo XXI” (Jauregui, 1998). El él se expone la
alerta de los científicos de la OMS, la revista Circulation y Science por el
incremento de la obesidad, no obstante, acota el problema a Estados Unidos,
aunque admite la posibilidad de que la obesidad se extienda a otras zonas del
planeta.
Con el cambio de siglo la obesidad, ya no solo la infanto-juvenil,
pasa de ser un problema meramente de salud a ser un problema público emergiendo
en la agenda de los medios de comunicación con un aumento paulatino de la
difusión desde el año 2001. Se comienzan a publicar datos anuales y
proyecciones a futuro que advierten a la población, además, la Organización
Mundial de la Salud (OMS) en 2002 declara la obesidad como la “epidemia del
siglo XXI” (AECOSAN, 2007). El problema entra en la fase de la alarma, así como
en la agenda política y gubernamental, y la información es constante desde
entonces.
3. Agenda de los medios de comunicación: marco del problema.
La agenda
de los medios o agenda mediática sigue su propia lógica en desconexión relativa
con la realidad, debido a presiones políticas y mercantiles. Los elementos que
la determinan son la línea editorial, la tendencia política de su propietario o
la presión del mercado.
En este trabajo se ha recurrido, en lo que a
información proveniente de medios de comunicación se refiere, a los diarios El
País y El Mundo (periódicos de pago de mayor tirada y de línea editorial,
habitualmente, divergente)[1].
Respecto al problema de la obesidad, ambos lo han encuadrado en la sección de
salud (en ocasiones en actualidad, ciencia o España), la mayoría de las
noticias publicadas se refieren a datos oficiales provenientes de instituciones
o publicaciones científicas, recurren a expertos y organizaciones
especializadas para analizar los datos y los factores del problema (causas,
consecuencias, soluciones…; incluso enfrentan las opiniones de diferentes
técnicos sobre estas cuestiones), asi como a entidades públicas y
supranacionales (OMS u OCDE), también elaboran reportajes sobre experiencias y
testimonios de personas con obesidad, han informado con exhaustividad sobre las
diferentes políticas implementadas por el gobierno central y por las
comunidades autónomas, asimismo sobre las propuestas desde la UE y la OMS y
sobre medidas aplicadas en otros países. Uno de los defectos que se les puede
achacar es la no diferenciación clara entre obesidad y sobrepeso en la que, a
veces, incurren. Así, en ambos medios ha primado un tratamiento objetivo y
técnico del problema con información contrastable, lo cual podría extrapolarse
al resto de medios de comunicación. Ello puede deberse a que la cuestión de la
obesidad es independiente de la ideología.
4. Acceso a la agenda gubernamental.
El
problema de la obesidad entra definitivamente en 2005, con la aplicación de la
Estrategia para la nutrición, actividad física y prevención de la obesidad
(NAOS), en la agenda política y gubernamental, concretamente en la agenda
coyuntural o sistémica (no en la institucional) por no ser competencia
exclusiva del gobierno sino un asunto del ámbito privado que ha sido promovido
por un conjunto de actores hasta llegar a convertirse en problema público que
requiere regulación. Esto se produce en respuesta a la aprobación de la
Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud en mayo
de 2004 por la 57ª Asamblea Mundial de la Salud, debiendo los Estados miembros
adaptar dicha estrategia a sus países (Ministerio de Sanidad y Consumo, 2005:
10).
Los actores que han logrado situar la obesidad en la
agenda han sido: en una primera fase (años 90), los científicos de la salud (especialmente
los pediatras) y otros expertos, además de asociaciones y organizaciones
emergentes como la SEEDO (Aranceta et al.,
2003); en una segunda fase, las grandes organizaciones, como la OMS (2004), la FAO
(Latham, 2002) y la OCDE (2005), y los medios de comunicación y, en la última
fase, el gobierno de España, los gobiernos autonómicos y la UE (Comisión de las
Comunidades Europeas, 2005) que deciden incluir en sus agendas el problema, al
considerarlo relevante, y comienzan a proyectar soluciones. Por otra parte, los
grupos de presión (el lobby de la industria alimentaria) intentan bloquear
algunas políticas públicas (eldiario.es, 2017) (Delle, 2019).
5. Escenarios de entrada a la agenda política.
Los problemas políticos aparecen en la agenda a través
de diferentes procesos, los cuales dan lugar a varios escenarios posibles según
Cobb, Ross y Ross (1976: 126-138). Los procesos que llevaron a incluir el
problema de la obesidad en la agenda gubernamental encajan en el escenario del “modelo
de la iniciativa interna”. Aunque, previamente formaba parte de la agenda
mediática y pública, el problema aterrizó en la agenda gubernamental porque el
gobierno lo decidió por sí mismo. No hubo una movilización social liderada por
un grupo externo a las instituciones políticas, ni la presión de la sociedad
civil organizada fue decisiva. Fueron los propios datos, las alertas y las
proyecciones a futuro de instituciones como la OMS o la OCDE los elementos que
constituyeron la masa crítica que produjo la reacción del gobierno.
6. Ventanas de oportunidad y corrientes de problemas.
Para Kingdon
(1984) todo problema político está en la “sopa primitiva”, donde cada actor
propone sus ideas, sus objetivos, sus proyectos y los temas que le parecen
importantes. Para que se pase de esta sopa a un programa gubernamental
estructurado es necesaria la reunión de dos o tres corrientes (una sola no es
capaz de imponer un problema político en la agenda), éstas se desarrollan
autónomamente y pueden generar cambios muy profundos abriendo una “ventana de
oportunidad”, una posibilidad de dar una solución a un problema. En el caso de
la obesidad han confluido dos corrientes, la de los “problemas” y la de las “políticas
públicas”, que han dado lugar a una serie de medidas contra la obesidad por
parte del Estado; la “corriente de la política” (de la lucha política diaria)
no se ha desarrollado posiblemente debido a su escaso impacto mediático.
La
corriente de los “problemas” consiste en el proceso de “problematización” por el
cual un asunto social es convertido en un problema político pasando de la
esfera privada a la agenda pública y política. Esta cuestión ya ha sido
expuesto en el apartado 2 y 4 pero es posible ahondar en los dos procesos que implica:
un “proceso de expansión” (Cobb y Elder, 1972) y una “inculpación” según un
razonamiento basado en causas humanas.
En lo
relativo a la expansión, para que un asunto se erija como problema político
necesita incluir cinco elementos: 1) “Grado de especificidad”: el concepto “obesidad”
está definido por la OMS como el índice de masa corporal (IMC=masa/estatura2)
superior a 30 kg/m² (OMS, n. d.). 2) “Grado de relevancia social”: afectaba al 13,7%
de la población española en 2017 (INE, 2017: 3) y un 19% de los niños y un 17%
de las niñas tienen obesidad en España (OMS), estando España a la cabeza del
continente en obesidad infantil junto al resto de países del sur de Europa
(Elsa Velasco, 2018). 3) “Relevancia temporal”: importantes consecuencias a
futuro; 21% de españoles obesos en el 2030 (OCDE, 2017: 6). Consecuencias:
diabetes tipo 2, hipertensión, accidentes cerebrovasculares, insuficiencia
cardiaca y otras enfermedades cardiovasculares (principal causa de muertes en
el mundo), enfermedades gastrointestinales, problemas respiratorios y
dermatológicos, varios tipos de cáncer (Clínic de Barcelona, n. d.). Además del
sobrecoste para el Sistema Nacional de Salud. 4) “Nivel de complejidad”: es un
asunto complejo con una pluralidad de causas. 5) “Existencia de precedentes
históricos”: no es un problema clásico, es relativamente reciente, aunque no es
excesivamente impactante y puede no atraer el interés de la opinión pública. En
lo relativo a la “inculpación”, en el caso de la obesidad las causas son: una alimentación
poco saludable (alimentos y bebidas ricas en grasa, sal y azúcares, con alto
contenido calórico), el sedentarismo (reducción del ejercicio y actividad
física), determinadas causas genéticas y el consumo de algunos medicamentos, como
los antidepresivos (NICHD, n. d.).
La “corriente de las políticas públicas”: propuestas y
medidas del Gobierno de España. Destacan la Estrategia NAOS del Ministerio de
Sanidad (2005), el código PAOS (2005) y la Ley 17/2011, de 5 de julio, de
seguridad alimentaria y nutrición, medidas orientadas a fomentar la alimentación
saludable y segura y la práctica de la actividad física -creación de una red de
laboratorios y órganos de control e inspección, control de la presencia de
ácidos grasos saturados, ácidos grasos trans, sal y azúcares en los productos
alimenticios, prohibiendo su presencia en el ámbito escolar, menús infantiles
equilibrados en los comedores-, a facilitar una información más adecuada para
ayudar al consumidor y a restringir la publicidad de alimentos y bebidas para
menores de 15 años -prohibida en los colegios-. También es clave la creación
del Observatorio de la Nutrición y de Estudio de la Obesidad (2013) para
obtener información precisa y el Plan de colaboración para la mejora de la
composición de los alimentos y bebidas y otras medidas 2020 (2018) cuyo
objetivo era la reducción de azúcares añadidos, sal y grasas saturadas. La
última medida notable, aunque está en fase de elaboración, es el NutriScore: un
nuevo etiquetado voluntario de información nutricional, que aparecerá en el
frontal de los envases y que tasa los alimentos siguiendo un sistema de cinco
colores en función de sus calorías y su contenido en grasas saturadas, azúcar,
sal, fibra y proteínas. El objetivo de la medida es permitir que los
consumidores tomen una decisión informada para seguir una dieta más saludable,
facilitando la identificación de aquellos alimentos malos para la salud.
7. Conclusión
La obesidad es un problema que se encuentra todavía en
la fase de alarma y de ideas que se está consolidando en la agenda mediática
(es un tema intermitente que se está cronificando) y pública con la
preocupación en auge de los ciudadanos por su alimentación (aceite de palma o
el abuso del azúcar en los productos ultraprocesados) y la expansión y
normalización de nuevas dietas como la ecológica, la vegetariana o la vegana.
Por tanto, el problema de la obesidad estaría en el umbral de la tercera fase (“realización
del coste”) en tanto que todavía se están pensando políticas de calado y el
público está empezando a ser consciente de los esfuerzos que implica solucionar
el problema. Es previsible que en el futuro vayan en aumento las políticas
públicas que busquen hacer frente a este problema.
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en: https://www.lavanguardia.com/ciencia/cuerpo-humano/20180524/443804037514/obesidad-infantil-espana-europa-paises-mediterraneos.html
[1]
El número de publicaciones consultadas hace inviable citarlas todas. Las
hemerotecas de ambos medios están digitalizadas y son accesibles al público.
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